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《中国自然资源报》理论版|成立、魏凌:从土地城镇化走向新型城镇化

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新时代下城乡融合发展改革对新型城镇化战略的推进确立了新的定位、界定了新的内涵,也明确了新的方向。

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《中国自然资源报》2019年7月25日理论03版

从土地城镇化走向新型城镇化

改革开放40多年来,我国城镇化率从1978年的17.9%提高到2018年的59.58%,城镇常住人口从1978年的1.72亿增长到2018年的8.31亿。实际上,我国已经提前一年完成《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出的“2020年要实现常住人口城镇化率达到60%左右”这一目标。与此同时,发展的阶段性和改革的渐进性决定了我国城镇化的道路伴随着各种问题和挑战,其中城乡生产要素流动不顺畅、公共资源配置不合理、经济社会发展失衡,成为我国在转型升级新时代推进新型城镇化战略所面临的突出问题。

党的十九大报告首次提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,标志着中国特色社会主义城乡关系进入新时代。2019年5月5日,中共中央、国务院出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,为新时代的城乡融合发展描绘了路线图、确立了时间表。随后,国家发改委在推进新型城镇化年度重点工作电视电话会议上,将提升农业转移人口市民化质量、促进大中小城市协调发展、增强城市可持续发展能力提升城乡融合水平作为今年新型城镇化推进的重点工作。由此可见,新时代下城乡融合发展改革对新型城镇化战略的推进确立了新的定位、界定了新的内涵,也明确了新的方向

1、新定位:从全国“铺摊子”到聚焦中心城市和城市群发展

城镇化本来是人口和产业随着经济的发展向城镇聚集并进一步提高生产效率和生活水平的的历史过程。但过去由于我国过于注重城镇化对经济的带动作用,而忽视了土地、户籍、公共服务等相关制度的改革,地方政府在追求土地财政和政绩工程的利益驱动下,城镇化逐渐演变成了全国“铺摊子”的房地产化,不少缺乏人口和产业支撑的中小城市出现了“有城无市、有场无市”的现象。

党的十九大提出“要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”;2019年《政府工作报告》强调,要“坚持以中心城市引领城市群发展”;《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出“以城市群为主体形态促进大中小城市和小城镇协调发展,增强中小城市人口承载力和吸引力。”根据美国地理学家诺瑟姆提出的城市化S曲线理论,当前我国的城镇化已经处于加速阶段的后半程,未来城镇化发展的规模和速度会逐渐下降。由此,通过实施“以城市群为主体形态、以中心城市引领城市群发展”的城镇化路线,可以有效的引导人口、资本、技术等生产要素向中心城市集中,进一步提升中心城市在城市群中的辐射带动作用,促进中心城市与周边城市形成相互影响、相互依存的良性互动关系,实现经济资源在城市群中的均衡分布,提高整体的经济效率,避免资源浪费。

2、新内涵:从土地城镇化到新型城镇化

在过去很长一个时期,广泛流行的观点认为我国的城镇化严重滞后于工业化发展,认为我国应顺应世界城镇化潮流加快实施全域城镇化。尤其是2008年金融危机之后,城镇化被当做实现拉动内需、促进经济增长、解决三农问题的“千金方”。此后逐渐形成了土地城镇化远高于人口城镇化的粗放式发展模式,并引发了人口半城镇化、土地资源利用效率低、资源环境破坏和文化传承缺失等一系列经济问题和社会风险。

党的十八届三中全会确立“以人为本”作为新型城镇化的核心,党的十九大提出“加快农业转移人口市民化”,2019年《政府工作报告》强调“抓好农业转移人口落户,推动城镇基本公共服务覆盖常住人口。”今年6月,国家发改委在推进新型城镇化年度重点工作电视电话会议上强调今年要“加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略”。基于以上大环境和政策背景,我国的城镇化正在从粗放扩张式城镇化向立足于中国国情,以人为核心,同时更加注重提高户籍人口城镇化率、城乡基本公共服务均等化、环境宜居和历史文脉传承、提升人民群众获得感和幸福感的有质量的新型城镇化发展模式转变

3、新方向:从单向城镇化到城乡融合发展

城镇化并非仅是城镇单方面的实现现代化,而是城镇文明不断拓展加深并辐射带动农村的过程。但由于我国城乡二元的管理体制、长期实行的工业优先发展战略、城乡改革不同步和公共服务资源配置城乡不均衡等原因导致农村资源大量流入城市,尽管城镇化发展迅猛,但同时也造成了城乡发展差距不断扩大。

从经济规律来看,当城镇化的规模效益扩张达到人口和经济聚集的临界值后,总体效益将不增反降,单向发展的城镇化不可持续。我国的“十三五规划纲要”提出,努力缩小城乡发展差距,推进城乡发展一体化。《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出,以协调推进乡村振兴战略新型城镇化战略为抓手,以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标;加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快推进农业农村现代化。笔者认为,从单向城镇化到由新型城镇化和乡村振兴双轮驱动的城乡融合发展,既是以人为本的内在要求,也是破解新时期社会主要矛盾的必然选择,有利于推动“四化”协调发展,将在新时代为我国经济增长和社会进步拓展发展新空间。

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