热烈庆祝博势智库旗下,地知道网站上线

【深度】当前城镇化中为何出现逆城市化现象

市场分析 智库 1853℃ 0评论

■改革开放以来,伴随着工业化进程加速,我国城镇(市)化建设快速推进,从1978年城镇化率17.9%,到2011年已首次突破50%,城乡结构发生了巨大变化。然而,由于城乡之间户籍壁垒的存在,城镇化并未在根本上改变城乡二元结构,以户籍基础测算的城市化率长期停滞,而更深层次的原因在于附着在户籍制度上的利益差异。

■改革开放以来,伴随着工业化进程加速,我国城镇(市)化建设快速推进,从1978年城镇化率17.9%,到2011年已首次突破50%,城乡结构发生了巨大变化。然而,由于城乡之间户籍壁垒的存在,城镇化并未在根本上改变城乡二元结构,以户籍基础测算的城市化率长期停滞,而更深层次的原因在于附着在户籍制度上的利益差异。

■近年来,随着不同户籍带来的利益不断变化,城市户籍相对农村户籍的优势有所弱化,东部发达地区甚至出现了户籍“非转农”现象。“逆城市化”现象是指不愿意进城落户,甚至把户口从城市中返迁回农村的社会现象。出现“逆城市化”现象的一部分原因是因为农民身份获得的利益越来越多。

■然而,并非所有“逆城市化”现象背后都是巨大的利益诱惑。事实上,相当一批人选择离开大城市,与无法支付高额的生活成本有关。“逆城市化”的根本原因在于农村与农民牵动的利益链条越来越长,可进入城市后的获益却不多。

■正确认识和妥善应对这类特殊的逆城市化行为,对于顺利推进我国城镇化进程,全面提高城镇化质量,乃至经济转型升级和全面构建小康社会,都具有重要的理论和现实意义。

■目前我国城镇化率约在55%左右,远低于发达国家70%以上的水平,也低于发展中国家60%左右的水平。我国城镇化进程原本可以大有作为,但出人意料的是现在却出现了逆城市化问题。在城镇化尚处在低水平阶段,出现这种逆城市化现象对中国社会的发展是不利的。原因何在?对策是什么?值得研究。

 

——亚夫 国家信息中心

11 1

一、当前我国逆城市化现象的特殊性

城镇(市)化是指农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加,城镇规模扩大的一种历史过程。城镇化主要表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整,其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。

城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。我国改革开放以来的城市化进程,基本遵循了上述发展规律,随着城镇化的快速推进,吸纳了大量农村劳动力转移就业,提高了城乡生产要素配置效率,推动了国民经济持续快速发展,促进了城乡居民生活水平全面提升。

逆城市化是相对于城市化而言的。美国地理学家波恩于1976年提出逆城市化概念,指的是西方国家的城市化发展到一定阶段后,伴随交通拥挤、犯罪增长、污染严重等城市问题日渐突出,城市生活压力增大,一些城市人口开始迁往郊区或农村居住,市区出现“空心化”,以人口集中为主要特征的城市化由此发生逆转。

逆城市化的人口流动一般呈现出特定的阶层秩序,富人最先搬出,随后是中产阶级,伴随着新居住地功能完善,最后形成新型小城镇。应当说,逆城市化是经济社会发展到成熟阶段、城乡差距大大缩减后的一种自然现象,是城市化发展的一种高级形态。因此在波恩的概念中,“逆城市化”是城镇化发展进程中的一个阶段,并且是出现在城镇化后期的。诺瑟姆通过对西方国家城镇化过程的实证分析得出结论,城镇化率大于70%的阶段属于稳定发展阶段,此后城镇化增速趋缓甚至停滞,进而出现“逆城市化”现象。

尽管我国城镇化进程快速推进,但当前我国的城镇化程度远低于发达国家80%的平均水平,甚至低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。 2014年我国常驻城镇化率仅为54.77%,根据世界城镇化发展普遍规律,我国仍处于城镇化率30%-70%的快速发展区间。

但近年来各地在城镇化快速推进的过程中,不同程度地出现了疑似“逆城市化”的现象:如近年来浙江 、江苏 、江西等省部分地区频发农村籍大学毕业生“非转农”现象,越来越多的农村籍毕业生将户口迁回农村,实现“非转农”。而这只是冰山的一角,随着城市化建设加快,市郊的拆迁项目增多,加之国家各类强农惠农政策的推出,农村土地带来的利益不断增厚,不仅一些农民工不愿意舍弃农村户口,甚至于很多原有城市户籍的人口,希望换成农村户籍,分享发展红利。

在我国城镇化发展仍处于低水平的阶段,过早出现的这类逆城市化现象,与发达国家的逆城市化有很大不同:一方面农村的整体环境相对城市并未有大的改善,其吸引力主要来自现阶段相关政策的差异和扭曲,人口流动与相应的经济社会环境变化不相适应;另一方面由于我国户籍制度的存在,向农村自由流动的途径实际上是封闭的,这种逆城市化更多地体现为农村人口的回流,或者说是相对低收入阶层的流动。这一现象对于个人的确有利可图,但对于处于工业化后期以及人口红利衰减的中国经济社会发展是非常不利的。

二、故土难离:城镇化的另一视角

如果我们将视野进一步拉长,审视改革开放以来的城市化进程,会发现在城镇化率历年提升的背后,大部分流动人口仍停留在流动状态,实现真正意义迁移的人口规模并不大。按照现行统计口径,城市(镇)化率通常用市人口和镇驻地聚集区人口占全部人口的百分比来表示,以之反映人口向城市聚集的过程和聚集程度。其具体计算是以人口普查得到的城镇化率为基础,以每年的人口与城镇化抽样调查结果进行推算。

但值得注意的是,这里使用的人口数据,采用的是常住人口而非户籍人口概念,即城镇常住人口既包括了城镇户籍人口,也包括按现住地、离开户口登记地半年以上的外地人口,而农村常住人口是以全部人口减去城镇常住人口计算的。如果我们更多从经济联系入手,将农村在外居住时间在6个月以上、但收入主要带回家中的外出从业人员纳入农村人口统计范畴,将其称为农村经济人口,再用全部人口减去农村经济人口得到城镇经济人口。直接对比这样两套人口指标(见表1),显然经济口径的城乡结构变动较小。

12 2

更为直观的,我们可以比较两种口径下的城镇化率(见图1)。可以看出,2005-2014年间,常住城镇化率由42.99%提高到54.77%,增加非常显著,但经济城镇化率几乎保持稳定不变,从2005年的27.41%增长到2012年的28.31%,10年提升不足1个百分点。这一差异表明,尽管过去十年人口流动,特别是城乡之间人口流动规模不断增大,但流动人口转化为落户人口的比例并不高。常住城镇化率计算中包含了部分最终难以在城市长远落户的人口,一定程度上夸大了实际的城镇化水平。

上述图表揭示出我国城镇化过程中一个有趣的现象,就是经济联系与居住关系的脱离,“就业在城市,户籍在农村;劳力在城市,家属在农村;收入在城市,积累在农村;生活在城市,根基在农村”。进一步地,我们可以观察这种脱离的程度,一个关键因素是人口离开户口登记地的时间。如前所述,按现行统计口径,离开户口登记地超过半年以上都将作为现住地的常住人口。

从2010年第六次全国人口普查数据看(见表2),近六成的流动人口离开户口登记地不超过三年,仅约两成流动人口迁移超过六年,如果我们认定流动人口在现住地停留时长代表其迁移意愿,可以看出未来能够转化为城镇常住人口的潜力并不大。流动人口中,2/3是在省内流动,1/3流动到省外,同时省内流动人口离开户口登记地时间倾向于更长,如省内流动超过六年人口占比达1/4,而省外流动超过六年人口占比约1/5,这表明人口流动基本以户口登记地为中心:故土难离,尤难远离。

13 3

三、户籍及附着其上的权益是引导和制约人口迁移的主要原因

流动人口难以落户问题,是中国城市化进程中的特殊现象,其直接阻碍来自城乡二元结构的户籍制度。在现行户籍制度下,社会资源不是由市场来决定,而是由政府根据城乡分割管理的原则进行配置。按照城乡户籍制度规定,城乡两部分居民客观上具有不同的社会身份,而由不同身份派生出的权益又存在较大差异。

传统上,拥有城镇户籍的居民获得较好的资源,享有教育、医疗、社会保障等多方面的优厚待遇和福利,而农村户籍的农民则较难均等化地获得这些资源。随着近年来工业化、城市化的快速发展,大量农村人口涌入城市,为城市建设和经济发展作出巨大贡献,但落户问题始终未妥善解决,“进不去”现象突出,这也受到社会各界的广泛关注。

在农村方面,考虑到农村的相对弱势地位,多年来政府出台了大量照顾农村各方面利益的政策,包括农村籍村民可以申请口粮田;农民可以申请宅基地用于建房,且建房支出也比城市节省得多;有些农村属于集体经济,每个村民每年均可以拿到分红;甚至农村可以享受到与城市不同的较为宽松的计划生育政策。

而随着城市快速发展带来的资源供应紧张、物价上涨迅速、就业难度加大、生活成本增加等问题日渐突出,附着在城乡户籍上的相对经济价值一定程度上正在发生逆转:原来城市户籍居民的利益优势逐渐丧失,城市户籍的含金量在下降,而农村户籍居民的相对利益优势逐渐显现。作为理性人、经济人,大量农村的外出务工人员即使是长期在外工作也不愿迁出户口,一些农村籍学生一毕业就要迁回原籍,甚至出现了“回不来”现象。

实际上,无论是“进去”,还是“回来”,在现行制度国民待遇不统一的前提下,都是理性当事人的必然选择。户籍制度仅仅是表象和载体,真正影响居民选择的还是不同户籍制度下的特殊利益。户籍制度改革试点启动多年来,除了在地市级,截至目前已有近半数省份在全省范围取消了农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口,并全面实施居住证制度。

但事实证明,仅仅是将户籍转化为门槛不高的居住证,而没有“农”和“非农”背后附着的权利和福利平等,是难以吸引和留下外来人口的。只有在逐步剥离与户籍身份相关的公共服务和社会福利政策基础上,为所在地人群提供公平、一致、可及的公共服务和福利待遇,才能真正意义上促进人口自由流动和城乡融合。

四、我国未来城镇化走向

我国经济社会发展已经进入工业化、城镇化快速发展的中期阶段, 加快城镇化进程是确保未来我国经济社会全面、协调和可持续发展的一个关键措施和有力抓手,是未来几十年中国最大的发展潜力所在。在当前城镇化发展的关键时期,一方面面临着难得的发展机遇,一方面存在许多问题和挑战。

党的十八届三中全会提出完善城镇化健康发展体制机制,强调坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化。要落实好党中央、国务院一系列促进城镇化发展的有关方针和政策,健康稳步有序地推进城镇化发展,必须进一步加快改革、转变观念,各级政府和有关部门要做好公共管理和公共服务的职能和角色的转换,核心是要保护和促进公民的经济自由权利,消除人口迁移的不当阻碍。

1、城镇化应把握合理的节奏和尺度

在近年来各地城镇化快速推进的过程中,农民工市民化的呼声很高,而受到农村人口的巨大基数和生育政策的影响,未来一段时期农村仍有大量剩余劳动力需要转移到城市就业,这些流动人口能否在城镇落户,甚至以家庭为单位全部迁入,是影响到经济社会发展和稳定的重大问题。考虑到农民工为城市发展作出了巨大贡献,放开落户限制,让农民工享受城市公共服务,似乎在情理之内。

但是必须注意到,城镇化存在一个适度规模,要根据自然资源和公共服务的承载力来规划城市布局,其底线是城市的发展不应损害市民的基本权益。实际上,城市与市民之间存在着某种隐性契约,城市首先的责任是满足市民的需求,过度开放会损害现有市民的权益,这与农村集体经济组织不放开准入的道理是相同的。

特别是大城市或者特大城市,自身的资源紧张已经到了很严重的程度,不放开或者有选择、有条件的放开是完全合理地,不宜对此作一味的道德指责和批判。城镇化过程中必须要把握合理的节奏和尺度,在不损害现有市民权益的基础上实现农民工市民化,达到帕累托改进。

2、剥离附着在户籍身份上的各类权益和待遇

如前所述,城乡户籍制度背后是不同户籍所带来的不同权益,一定程度上这些权益以扭曲的方式驱动着人口在城乡间流动。只有逐步降低直至取消这些政策差异,才能够消除不当激励,逐步建立城乡居民享有同等权益和机会的制度,使人口流动和资源配置真正符合经济发展和市场规律,其中比较突出的有三类。

一是取消城乡间不合理的不平等待遇,比如农村实行的特殊生育政策,这类基本人权必须实现全体国民一致,避免出现逆向激励。

二是缩小城乡间水平差距,比如已经实施的城镇居民养老 保险 和新型农村社会养老保险合一,以及目前正在推进的城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险合一改革,必须在制度、条件、待遇、管理等多个层面走向统一,使得城市打工农民可以自主选择适当的保障额度,并在回到农村后可以轻易地享受社保,或者反之,便于农民市民化后,获得相应的社会保障。

三是废除直接与身份相关的补贴补助,比如农业直补本身针对的应当是农业生产的补助,但目前直接补给农民个人,并未直接落实到生产者身上,一方面造成一些实际从事农业生产人员得不到补偿,另一方面使得农民轻易不会放弃其身份,必须把这类补贴补助改为对事不对人。

3、以市场化方式主导,减少政府配置的扭曲

城镇化进程中,要妥善处理好政府与市场的关系。政府不能“大包大揽”,政府应当做的是明晰产权制度、完善交易市场和规范交易行为,最大限度地保障各方当事人权益,不宜过多地强调政府推动,更要减少行政命令和避免过度干预。市场要在人口、土地、资金三个要素的资源配置方面起决定性作用,在农村的土地、林地、集体经济分红权等逐步落实到个人后,要把主导权、选择权交给个人,把更多的操作领域交给市场。

实际上,目前阻碍人口流动的并不是市场价格形成机制的缺失,真正缺乏的只是产权的界定和配置,一旦产权权属界定清晰,不需要政府来统一征收或处置,产权人自身利益最大化的追求足以找到实现其产权价值的方式。市场化配置可以允许更多的个体差异,实现更多的交易形式,相比政府一刀切具有更大的成交可能性,也有助于大幅度提高交易双方的福利水平。同时,这样也能有效防止由于农民诉求提高和建设成本上升,导致政策实施成本的无限增加,致使农民在与政府博弈的过程中增加社会矛盾,并使政府承担无限责任。

4、有序渐进实施,实现平稳过渡

城镇化是一个长期复杂的过程,我国作为一个城乡、区域发展不均衡的人口大国,无论在时间和空间上,都更适合采取渐进方式实现城镇化。在时间方面,目前各个试点省份实施的居住证、积分落户等方式,就是一种中间过渡形式,通过以居住证为载体,建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,最终将从户籍改革和居住证制度改革双轨,逐渐并轨到人口居住证管理。

同时,在公共服务制度改革上,城乡两种社会与福利制度的改革也将逐渐并轨于均等化的公共服务体系中,要实现从制度到水平的趋于一致,这也需要一个相当长的过程。在空间方面,考虑到我国人口流动基本以户口登记地为中心的特点,城镇化进程可以一种链式结构实现:即农村人口涌向周边中小城镇,中小城镇人口涌向大中型城市,大中型城市人口涌向特大型城市,这不仅可以降低人群的迁移和安置成本,在人群融入度上也更利于社会和谐。

要推进这一发展框架,一方面大城市要打破行政壁垒,按照区域一体化和发展城市群的思路,将基础设施和公共服务不断向周边中小城市(镇)延伸,形成以大带小、以点带面格局,另一方面中小城市(镇)要在基础设施、公共服务、产业布局等方面与大城市实现对接,在区域空间上与大城市形成梯级功能结构,为人口迁徙和产业转移承接创造条件。

 

 

来源:上海证券报

转载请注明:博势智库-地知道 » 【深度】当前城镇化中为何出现逆城市化现象

喜欢 (1)or分享 (0)