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包宗华:中国房改35年回顾与深化改革建议

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包宗华:我国著名的房地产专家。 曾任:建设部政策研究中心主任,社会科学院研究生院教授。

 

1980年4月2日,邓小平同志作了关于住房问题的谈话(以下简称“谈话”)。他说:“关于住房问题,要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋,也可以自己盖。不但新屋可以出售,老房也可以出售。可以一次付款,也可以分期付款。10年、15年付清。住宅出售后,房租恐怕要调整。要联系房价调整房租,使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低,人们就不愿意买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子,交通方便地区和不方便地区的房子,城区和郊区的房子,租金应该有所不同。将来房租提高了,对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓励公私合营或民建公助,也可以私人自己想办法。农村盖房要有新设计,不要老是小四合院,要发展楼房,平房改楼房,能节约耕地。盖什么样的楼房,要适合不同的地区,不同的居民需要。”

我国政府和同仁们依据邓小平同志的讲话,启动了中国的房改。到今年4月2日,中国房改已经路途坎坷地走过了35年。特写出以下回眸和分析意见,与大家共同研讨。

一、我国房改一开始就确定了住房商品化的改革方向

(一)确定住房商品化攺革方向的理由

1.对小平同志谈话的理解。新中国成立后推行的公房低租金制度(注:这是房改时对新中国成立后住房制度的俗称,并不全面和准确),由于长期实行低工资制和长期住房供应紧缺等特殊原因,没有条件进行住房买卖。房改时没有考虑当时的特殊原因,而把它定性为是一种不承认住房是商品的制度。对小平同志谈话中指出住房可以买卖,人们就理解为是要求改革这种不承认住房是商品、不能买卖的制度,实行可以买卖的住房商品化制度。

2.对我国当年社会经济大形势与房改关系的理解。改革开放以后,我国社会经济进行了一项重大变革。就是把推行多年的计划经济先改为商品经济,然后再改为市场经济。我国开展房改正好与这一项重大变革同时。既然全国社会经济大形势是商品化和市场化,住房是社会经济的一个组成部分,那么推行住房商品化制度,完全是顺理成章的事。

(二)确定住房商品化攺革方向存在的问题

1.不了解世界各国住房制度的变迁和走势。西方国家进入资本主义社会以后,长期实行的是住房商品化制度。其基本理念是,住房是一种商品,应由市场自发调节;住房是一种生活用品,应由居民自行解决。这种制度也就是一种政府不管广大居民住房问题的制度。这一制度的要害是,广大中低收入者经济实力弱,他们中的许多人如果得不到政府的住房福利支持,很难解决好住房问题。因此,西方国家进入资本主义社会以后,一个较长时期社会经济和城市化加快发展的历史,也是住房问题不断突显的历史。

到了19世纪,住房问题更加突出,并己成为严重的社会问题。终于在进入20世纪后,陆续地在许多国家取得了以下共识:住房是一种福利性、社会性很强的特殊商品(现在则普遍认定它是属于重要福利事业范畴的特殊商品),此前多年来对它推行住房商品化制度,是不断涌现许多住房问题直至“住房灾难”的主要原因。要彻底解决这一问题,必须改革这一旧制度。

于是,从20世纪初开始,许多国家陆续通过房改,摒弃了住房商品化制度,推行一种政府介入、以住房福利为主并与住房商品适当结合的新制度。因为各国推行的新制度大同小异,后来人们把这些新制度统称为现代住房制度。由于现代住房制度能够有针对性地消除旧制度存在的弊端,因而推行这一制度的国家,都取得了解决好广大居民、特别是中低收入者住房问题的显著成效。

而长期的闭关锁国,使我们对国外的情况毫不了解。因此,直到我国房改开展了30多年时,还没有见到一篇全面介绍国外住房制度变迁和走势的文章。现在看来,不了解国外情况,是我国房改路途坎坷的一条重要原因。

2.不了解世界各国推行市场经济与福利事业的关系。有人会问,在推行市场经济的条件下推行住房商品化制度有何不妥?现在才知道,在这个问题上,我们仍然吃了不了解外情的亏。进入20世纪以后,西方国家为了自我完善,提出了要为国民谋福利的口号,并陆续地把住房、医疗、教育和社会救济(含失业救济)列为应由政府办好的四大福利事业。这四大福利事业,决不能任由市场自发调节,而必须以政府合理的福利支持为主线。这也是许多国家摒弃住房商品化制度,推行现代住房制度的一条理论依据。

遗憾的是,我国推行市场经济几十年来,还没有见到一篇正确处理市场经济和各项福利事业关系的文章。在这个问题上不了解外情,很可能是我国包括住房在内,有些福利事业改革不尽如人意的一条重要原因。

3.对小平同志谈话的理解有误。小平同志作风严谨,每次谈话都要做认真的调查。当年的调查办法,是选择几个住房问题解决得好的国家,由我驻该国使馆提供该国的住房制度情况。这些住房问题解决得好的国家都是推行现代住房制度的国家,因而小平同志讲的主要依据是现代住房制度。

例一,住房商品化的特点是政府不管居民的住房问题,而“谈话”一开头就要求我们考虑住房建设、分配的一系列政策问题。这就开宗明义地说明,“谈话”讲的是现代住房制度的要求。

例二,现代住房制度对高收入者和中等(或中低)收入者的住房都可以买卖,因而小平同志讲了住房可以买卖,它说明不仅是住房商品化才可以买卖住房。因而,小平同志“谈话”也就不能提及现代住房制度问题,这就是历史的局限。但是,“谈话”中也没有提住房商品化。当年我们在学习小平同志“谈话”时,也因为不了解国外的情况,就直截了当地把“谈话”中的住房可以买卖,误解为小平同志要求我们推行住房商品化制度。

二、我国房改的第一阶段

从1980年至1988年,是我国房改的第一阶段,也称为房改的准备阶段。主要内容是:

(一)理论、思想和舆论准备

在这一阶段里,召开了多次房改研讨会,学习理解邓小平同志讲话精神,并对为什么要房改、房改的对象、房改的难点等问题,进行了反复研讨。重点有二:一是揭露旧制度的弊端,找出推倒旧制度的理由;二是说明要推行住房商品化的理由。同时,在报刊上不断地发表有关房改的文章,对群众开展宣传,做好统一思想的工作。

(二)试点准备

当时人们认为,要实行住房商品化必须完成两项任务:一是把公房的低房租提升为商品化房租;二是出售公房使之成为私有的商品房,并依此进行试点。主要有:1982年至1984年,我国先后在常州、郑州、沙市、四平等城市进行了公房全价出售和公房补贴出售试点。1984年和1985年开展了全国城市住房普查工作以摸清底数。1985年在一些城市进行了住房金融改革试点,例如发行住房建设企业债券等。1986年上海、广州两市制定了有偿转让土地的办法,1987年广州、深圳两市率先进行了有偿转让土地试点。1987年,在烟台、唐山、蚌埠等城市进行了公房提租补贴试点。

1984年六届人大的《政府工作报告》提出“城市住宅建设,要进一步推行商品化试点,开展房地产经营业务”的要求;1988年七届人大通过的宪法修正草案中,明确了土地使用权可以依照法律规定有偿转让,既是吸纳了试点工作的成果,又是推行土地有偿转让和住房商品化的法律保证。

当年一个试点城市公布了各级公务员的住房标准,并声明在提租补贴试点中要对超标部分收取高房租,从而出现了有的住房超标的公务员提出大房换小房的要求。虽然人数不多,而且当时仅仅是试点还没有来得及实施,但却被媒体渲染,证明试点工作取得了重大成绩。

(三)准备阶段存在的主要问题

1.由于不了解国外住房制度的变迁和走势而误解了小平同志的“谈活”,确定了我国的房改要走住房商品化道路。

2.在行动上也直接地不符合小平同志“谈话”的原意。小平同志说:将来房租提高了,对低工资的职工要给予补贴。这“将来”二字意义深远,出自小平同志的周密思考。其一,当时我国还在实行低工资制,缺乏提租的条件。其二,只有广大职工走出低工资制,才能逐步地像国外那样把居民分为高中低三部分收入者,并对低收入者进行房租补贴。

可惜当年的房改同仁没有认真地去学习领会小平同志“将来”二字的深刻含义,而是从心眼里都急着要争取当改革的先锋,因而急不可耐地去开展房改,并确定了对所有的公房都提租并对所有的居民(小平同志讲的将来只对低工资职工补贴,而当时全体职工都在实行低工资制)都进行补贴的改革办法。这一过急的行动显然犯了改革“急性病”。

(四)一条比较靠谱的建议而未得支持

在准备阶段中,经过反复研讨,主管房改部门的同志们认识到,由于公房低租金制度建立在低工资制的基础上,如要顺利改革公房低租金制度,最佳的办法是把房改和工资改革密切地结合起来进行。只要坚持实行这一办法,十几年或者二十几年以后,房租就有可能达到或接近商品化水平。

事实上这一办法并不完善而只是比较靠谱。但它的可取之处在于,提出了不断提高居民收入与提高房租相结合的办法,是一条能够解决提租不需要补贴、较易行得通的办法。更重要的是,不断地提高居民收入,正是解决好住房问题的一个重要环节。可惜当时房改没有形成大气候,相关部门对于房改不甚了然,而且两者结合进行确实有许多困难。因而当房改主管部门将这一办法作为建议去征求相关部门意见时,令人遗憾地没有得到支持。

三、我国房改的第二阶段

从1988年至1998年,是我国房改的第二阶段,也称为全国展开、摸索向住房商品化前进的阶段。全国展开,就是从少数城市试点逐步转向全国各城市都推行房改;摸索前进,就是我国的房改没有成熟的经验可循,当时提出的各项房改措施都会存在着不少缺陷和认识不统一的问题,必须经过实践检验,进行取舍、修改、补充和完善。例如,当时虽然提出了住房商品化的改革方向,但还提不出改革后要建立什么样的新住房制度。

(一)以提租补贴为主的第一步

1988年2月25日发出了《国务院关于城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》,即11号文,从而迈开了房改逐步向全国推开的步伐。11号文首先提出房改的目标是:“从改革公房低租金入手,将现有的住房实物福利分配改变为住房分配货币化,逐步实现住房商品化。”这里需要指出,11号文提出的房改住房商品化目标,影响了我国房改的全过程,而且长期无人提出异议。11号文在明确了商品化改革目标后,提出了8条改革措施,即:合理调整公房租金;确定住房券补贴系数的方法;多住房多交租和少住房得益;建立住房基金;出售公房;改进住房金融体制;税收优惠和加强市场管理。

1991年6月7日发出了《国务院关于继续积极稳妥进行城镇住房制度改革的通知》,即30号文。在11号文的基础上,补充了3条内容,即:住房租金新房新制度;住房建设推行国家、集体、个人三方共同投资;多渠道筹集住房资金。

1991年10月17日发出了《国务院住房制度改革领导小组关于全面推进城镇住房制度改革的意见》,又补充了4条内容,即:住房租金分阶段达到商品化目标;房改的基本原则;在提租方面,改行多提少补或小步提租不补,新房先卖后租,新房新租;推行个人购房抵押贷款。

执行中有个较大的改变——一些城市按11号文件要求实施提租补贴办法,很快发现提租补贴特别是发放住房券问题太多,很难操作和推行,而公家补贴房租仍然属于旧制度“一条腿走路”(即只靠城市政府或单位出钱)的性质。因而,在1991年10月房改领导小组的文件中,就把它改为多提少补或小步提租不补贴。实际各地的执行主要采用小步提租不补贴的办法。小步提租不补贴虽然可避开提租需要政府和单位补贴的困难,但因不能以提高工资为基础,这种“孤军冒进”的办法也带来了增加居民负担的另一困难。执行的结果是,提租的步子越来越小。面对房改前进步伐严重受挫的情况,人们没有去想改革本身有没有问题,而是从良好的愿望出发,认为“要改革就会碰到很多困难,提租和出售公房很缓慢就是困难,我们应该迎着困难上”。

(二)转向以出售公房为主的第二步

提租补贴严重受挫使人们认识到,如果继续坚持以公房提租为主的路子,要达到住房商品化的目标将遥遥无期,必须改弦易辙。最佳的办法就是将房改以公房提租为主改为以出售公房为主,这是当年盛行的“改革遇到红灯绕道走”的办法。经过较长时间的酝酿准备,1993年11月30日至12月3日召开的全国住房改革会议讨论了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(草案)。这个草案的一条重要内容是,要求把房改的侧重点从公房提租转移到出售公房上。这是因为不仅出售公房也是住房商品化改革的重要内容,更重要的是,出售一套公房就减少了一套公房的提租任务。如果通过一段时间的努力,出售完可以出售的公房,也就同时结束了这些公房的提租任务,可谓一举两得。剩下少部分没有出售的公房就好办得多。同时,出售公房迈开了大步,反过来也会产生带动公房提租的作用。因此,这一思路得到了绝大多数与会代表的赞同。

会议结束后的十几天里,发现了一个新情况:有几个城市不等国务院颁发文件,抢先用极低的价格突击出售公房。针对这一新情况,中共中央办公厅和国务院办公厅迅即在当月分别发出了制止低价突击出售公房的通知。这一新情况也使人们发现这次会议有一重要疏漏,就是没有制定如何确定出售公房价格的办法。没有统一的办法,就无法衡量出售价格是高是低。于是,房改领导小组组织力量,一方面抓紧修改文件,一方面抓紧制定出售公房确定价格的具体办法。在多方征求意见取得一致后,终于在1994年7月18日发出《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》即43号文,同时发出出售公房确定售价的操作办法。出售公房的价格较低,主要考虑是当时职工收入尚未脱离低工资的范畴,售价低才能让广大职工买得起“房改房”。以上办法确实加快了出售公房的步伐。

43号文还新增一项重要的房改内容,即推行住房公积金。这是从新加坡借鉴来的办法。当时人们并不知道,这是一种属于现代住房制度的住房社会保障办法之一,而不属于住房商品化制度的办法。

(三)提出推倒旧制度的理由和分析

当年人们的思路是,房改必须要有彻底革命的精神,也就是要彻底推翻旧制度、建立新制度。把旧制度建设的公房全部卖掉,就是彻底革命的具体体现。因而从房改一开始,人们就不断地寻找旧制度的弊端来充实彻底推翻旧制度的理由。因而在确定房改要侧重于出售公房后,就更加给力地寻找旧制度的弊端,以充实出售公房的理由。现对当年找出的分量最重的四条旧制度弊端作以下分析:

弊端一:每平方米收房租1角6分属于象征性收费,因而旧制度是一种实物分配制度。其实,1952年我国原内务部发文要求在我国建立的是一种供应公房为主、收取商品房租的制度。后来,不少人反映在推行低工资制的情况下,收取商品房租居民负担过重。因而,1957年周恩来总理在一次报告中,决定改为收取以租养房的房租(即房租只包括折旧、维护、管理三项费用)。国家机关立即把每平方米房租定为1角6分。从1958年开始,我国进入了一个极为特殊历史时期。从1958年至1978年长达20年的时间里,国家没有钱给广大职工调工资,而物价却不断上涨,使得职工低工资的实际收入不断下降。最苦的是1958年评定的二级工月薪38元,竟然长达20年没有调动。在那20年里,月房租1角6分当然不能调动。当年许多二级工和月薪40多元的三级工,因生活很艰难而交不上房租,因而将“1角6分以租养房租金20年不动”的责任扣在旧住房制度头上,并称之“实物分配制度”是无道理的。

弊端二:旧制度居民房租承担过少,因而长期不能解决住房紧缺的问题,导致当年的城镇住房困难户竟占城市居民的1/3从1958年至1978年,国家无能力上调广大职工的低工资,更不可能要求增加居民房租,而中央政府也未曾下拨一笔建设住房资金,只靠地方政府和各单位千方百计地筹集建房资金。由于资金短缺,因而也就长期不能解决住房紧缺的问题。这亦与住房制度毫无关系。

弊端三:1949年,我国城镇居民人均住房建筑面积为10.8平方米,而到1978年竟降至6.7平方米。住房供应每况愈下的趋势使人们认识到,旧的住房制度已到了非改不可的境地。这里不得不提到1966年至1976年的“十年动乱”。其间,人们热衷于内战和夺权,根本不去关心住房建设。前5年,我国每年城镇建设住房1000多万平方米,后5年也仅仅年均2000多万平方米,确实少得可怜。房改却把下滑的原因归罪于旧的住房制度,并成为彻底推倒旧制度最重要的理由,是一大“寃案”。

弊端四:住房只收象征性的房租是福利分房,因而旧制度是一种住房福利化制度。对此有四点说明:一是我国长期实行低工资制度,职工无力买房或自行建房,只有靠单位建房来分。二是由于长达20年不调房租是20年不调低工资所造成的,这种长期不调房租谁都不会承认它是住房福利。三是由于当年各单位筹资建房十分困难,每次新建一幢住房只能分给部分职工而使得分房十分困难,因而当年实际是“困难分房”而不是福利分房。四是当年全国城镇居民人均住房建筑面积不到10平方米,还有1/3住房困难户,使我国成为世界上住房福利最差的国家之一。把当年福利最差的状况称之为推行住房福利化制度,只能说是天大的笑话。

以上分析说明,房改中列举的旧制度弊端并据以提出必须彻底推倒旧制度的论断,不具备充足理由。其实,新中国建立后推行的是一种摒竎旧中国政府不管居民住房问题的住房商品化制度,改为政府要管住房问题的现代住房制度。这也是英国最早推行的现代住房制度模式。英国的“政府要管”是扎扎实实地管,每年政府都下拨充足的住房资金,因而只用了十几年时间就实现了居者有其屋的目标。我国的制度虽然是“政府要管”,却一直资金严重不足,因而无法解决住房严重短缺的问题。英国最早推行现代住房制度,曾经存在政府包揽过多而居民负担过少的缺陷。他们随后曾经进行了两次改革以弥补缺陷。我国长期实行低工资制,政府必须对粮食、副食和住房等诸多方面进行补貼。英国居民负担过少,我国则是居民无力负担,两国情况截然不同。因此,只能根据我国当年的实际情况和发生的问题,提出改进、补充以及完善旧住房制度的意见和办法;断然提出彻底推倒旧制度的意见,只能推行与旧制度截然相反的住房商品化制度从而走上老路。这才是我国房改路途坎坷的一条很重要的原因。

(四)新的推动力而未予借助

1996年联合国召开人居大会的宣言中,提出“人人享有适当住房”的总目标,要求各国派出副总理级别的领导干部参会(我国派邹家华副总理参会),并在大会宣言上签字对实现总目标作出庄严承诺。大会前召开了几次准备工作会议,我参加了其中的一次,随后我又参加了大会的全过程。在准备会议以及大会上,我从部分代表发言中了解到,有些国家己经基本上实现了“人人享有适当住房”的总目标。因此,人居大会提出的目标要求既是各国政府应承担的责任,又是经过努力可以实现的要求。人居大会后,我国党和政府随即提出“住有所居”的总目标,与联合国的提法属于同义语。既然当年对联合国的会议要求作出庄严承诺并提出同义口号,就应借助这一巨大的推动力,推动我们认真地审查房改提的目标是否得当,是否应该把目标改为实现人居大会“人人享有适当住房”的要求。遗憾的是,我们一直把这样重要的要求束之高阁,在其后发布的房改文件中,都未再提及总目标这个重大问题。当然,联合国人居大会在帮助我们接触和认识世界各国的新住房制度方面,也起到了一定的启迪作用。

(五)发挥了重大作用的推动力

1996年和1997年,时任国务院总理的朱镕基同志分别在两次谈话中,提出“加快住宅建设,使之成为新的经济增长点和消费热点”的要求。这个要求不同于联合国人居大会的提法,却符合住房商品化的要求。

1994年国发43号文发出后,出售公房的步伐比此前有所加快,但仍不够理想。主要原因如下:一是各单位的住房是前些年含辛茹苦建设起来的,要把它卖掉,人们特别是单位领导的思想很难转过弯来。二是把单位的住房都卖给现在有房的老职工,还有一部分无房职工怎么办,今后要新增加职工又怎么办?三是现在职工住在本单位的大院里,上下班距离很近,有利于工作。如果把大院里的住房都卖掉,今后需房职工都得到院外去解决住房问题,增加上下班距离,于工作十分不利……因为有以上列举的很多问题在房改文件中没有交代,各单位领导心中无底、忧虑甚多,因而对出售公房缺乏积极性。这就出现了每年各地在房改文件统一要求下,都能出售一批公房,同时在每年新建成的住房中,又有一批变成了公房而进行单位分配。当年许多搞房改同仁们的认识则是,把能出售的公房都出售而实现住房商品化,是1988年11号文规定的房改目标和终极任务。我们应坚定不移地为实现这一房改任务而奋斗。出售完公房后,职工需要住房怎么办?一句话,按住房商品化的要求到市场上去买,将来会有什么困难和问题,现在想不到那样远,到时总有办法。

各城市房改同仁在讨论朱镕基总理的要求时认为,只有加快出售公房的步伐、实现住房商品化才能加快住宅建设。因而1997年,许多城市没有等国务院出台新的房改文件,主动采用许多“加快房改步伐”的措施。其中还有好几个城市将11号文提出的逐步将住房实物福利分配改变为住房分配货币化的要求,改为立即“截断住房实物分配,实行住房分配货币化”的“断然”措施并付诸行动。许多城市的积极行动,掀起了一个加快住房商品化步伐的新高潮,并成为把房改推向新阶段的强大动力。

(六)另一个新的认识逐步传播

在开展房改的进程中,以考查住房问题为主要任务的出访团不断增加。由于访问对象多是推行现代住房制度的国家,总会带回来一些对这种新住房制度的认识在国内传播。例如,1992年我与林志群同志联名发表了一篇介绍美国住房制度的文章,但内容只是介绍了该国的主要做法,连住房分类供应这个总名称都没提。后来,我曾两次出访美国,都带着这篇文章的主要内容特别是其中一些不大明白的地方,询问美国的专家,从而有了更多理解。加上参加联合国人居大会了解到的情况,1997年,我再次发表了一篇介绍美国住房制度的文章,宣传这一住房分类供应制度的合理性和优点,并建议在我国推行这种住房制度(缺点仍是没有说明其制度的来龙去脉)。与此同时,在讨论房改问题的会议上,还有同仁介绍了与美国住房分类供应大同小异的新加坡住房分类模式等。这都说明向国内介绍国外住房分类供应制度的分量在不断增强。

四、我国房改的第三阶段

1998年7月3日,《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》即23号文下发。从此,我国的房改进入第三阶段。产生23号文件的历史背景之一,是1997年许多地方提出加快出售公房的步伐、尽快完成住房商品化房改任务的要求。因此,文件把住房商品化列为房改的指导思想,并提出继续完成出售现有公房的任务。产生23号文件的另一历史背景,则是现代住房制度的合理性和优点已取得了一些同仁们的共识,因而把房改后应该推行住房分类供应新制度写入了文件。住房分类供应制度的主要内容是:对高收入者供应商品房,对中低收入者供应含有一定社会保障的经济适用住房,对最低收入者供应含有较多社会保障的廉租屋。这是一个以社会保障住房为主、结合适度商品房的制度,是一个以解决好中低收入者住房问题为重点的住房制度。把推行住房分类供应制度写入文件,是23号文最重大的成绩,也是我国房改最重大的成绩。因为它指出了我国房改要走的惟一正确的道路。

当时人们(包括我在內)并未发现把两者写在一个文件內有何矛盾之处。为什么长期不能发现这一矛盾?主要因为23号文的正确性已被公认,无需再去研究其是否有问题。但房改后迅即产生许多突出问题让我产生疑问,促使我继续研究这个问题。由于孤军奋战且要否定自己已经形成的许多旧理念,困难实在太多。因而,我足足花了25年的时间,直至2013年才弄明白了,住房商品化制度是20世纪许多国家房改摒弃的旧制度。

23号文既要求继续推进住房商品化制度,又要求推行现代住房制度,是在当年极为特殊的历史条件下,要求同时推行两个极其矛盾制度的一个极为特殊的文件。两个极其矛盾的制度不可能和平共处,因而在实施过程中,必然会产生矛盾斗争。在一定的时间阶段,就会出现其中一个制度压倒另一个制度而占据主导地位的问题。

(一)住房商品化制度长期占据主导地位

既然23号文决定要推行住房分类供应制度,此后的工作就应该把重心放在推行新制度上。但因从1980年启动房改开始,我国一直宣传住房商品化的改革目标,将近20年的思想渗透,使之形成十分强大的习惯势力。因而在执行23号文的过程中,它一直占据着主导地位。主要表现为:一是大大加快了出售公房的步伐,截至2000年,已把城镇中可出售的公房全部售出成为私房,完成了1988年11号文提出的实现住房商品化的任务。二是23号文发出后两三年,有些城市建设了几百套保障房,完成了宣传任务就按兵不动,其后进度也迟缓。直到2007年,年建设的保障房只占年建房总量的5%左右,说明当时仍然在货真价实地推行住房商品化制度。需要指出的是,正因为那些年建设经济适用住房数量很少、受不到城市政府的重视而放松管理,因而不断出现经济适用住房“三失控”(套型、价格和供应对象)问题。许多媒体对经济适用住房出现的问频频曝光,产生了较大的负面影响,甚至有人提出取消经济适用住房的要求。三是后来人们对这个问题逐步有所认识,并从2008年开始,较多地增加了保障房建设量,说明现代住房制度正在矛盾斗争中逐步扩大比重。但据前几年住房城乡建设部领导的预计,到今年底,保障房的覆盖面只能占居民总户数约两成。它说明现代住房制度的前进步伐还不够快,住房商品化制度仍然占据主导地位。

需强调指出,把可以出售的公房全部售出变为私房,当年被认为是“彻底革命”、实现住房商品化任务最重大的成就。而现在看来,它却是我们在房改进程中出的“昏招”。23号文已决定推行住房分类供应制度,其最重要的任务是加快保障房建设,争取用不太长的时间实现保障房对中低收入者的全覆盖。而新中国成立以后建立的住房制度,是与英国最初采用制度相同的、一种“不够成熟”的现代住房制度。到1998年,住在公房中的居民占城镇居民总数的60%(注:在房改进程中已卖掉一部分公房,但未发产权证),这是推行住房分类供应制度建设保障房强大的物质基础。23号文发布后,若有人提出,“公房仍可继续原价出售,但其属共有产权的保障房并纳入保障房机制运行;房改过程中已售出的公房,在发房产证时亦明确为保障房”,到2000年把可出售的公房全部售出后,我国保障房的覆盖面就会达到六成,必将大幅度加快建立健全新制度的步伐。遗憾的是,我们“理直气壮”地把可出售的公房售出并变为私房,再从零开始建设保障房。

(二)推行住房商品化产生的推动作用

西方国家进入资本主义社会以后,实行商品经济和市场经济,曾经对社会经济的发展产生了巨大的推动作用。我国推行住房商品化,起初的阶段也曾产生了巨大的推动作用。2010年,我曾把1998年23号文发出后推行住房商品化12年间产生的推动作用,归纳为8条:

一是我国的住房投资以每年百分之十几至二十几的高速度增长,有力地证明了推行住房商品化能够发挥推动住房“生产力”大发展的作用。

二是其间我国国内生产总值每年增长8到11个百分点,其中有1到2个百分点来自房地产业,而住房投资占房地产投资六到七成,占据房地产业主体地位,有力地证明了住房建设的高速度增长对发展国民经济作出了重要贡献。

三是我国城镇年建设住房五六亿平方米,许多城市其间新建的以住房为主体的房地产比此前拥有的房地产总量高出数倍,让城市“旧貌换新颜”。

四是许多城市的财政收入有四成乃至更多来自房地产业,为增强城市经济实力作出贡献。

五是以住房为主体的房地产业快速发展,带动几十个相关产业的快速发展。

六是房地产业及其相关产业相应增加了大量就业人口。

七是城镇人均住房建筑面积由1998年的18平方米增至2008年的28平方米以上,居住水平大幅提高。

八是住宅建设的快速发展较好地发挥出新的经济增长点和消费热点作用,指出以住房为主体的房地产业是我国国民经济的支柱产业。

住房建设投资迅猛增长需要的巨额资金从哪里来?主要来自三方面:一是广大居民过了50年住房紧缺的日子,还有相当比重的无房户,只要条件稍好一点,人们会千方百计攒钱买房。人数多,这就形成了一笔很大的资金。二是我国城镇不到20%的富有者,拥有80%以上的私人资金。因资金存入银行形成贬值、而买房却能实现迅速增值,因而高收入者普遍热衷于购房,也形成巨额资金。三是房价不断飞涨产生的高额利润,驱动着社会资金向房地产业倾斜,不但招来大量的住房投机,各行各业有较多资金的单位亦纷纷投身房地产业,对资金产生贡献。

(三)迅即产生问题以及宏观调控不尽如人意

西方国家进入资本主义社会后推行住房商品化制度,住房问题与日俱生,直到19世纪形成“住房灾难”。我国房改后走上住房商品化老路,问题旋即涌现并为我国政府所查觉。从2002年开始的10年时间里,我国政府连续发出8个宏观调控文件,即:2002年原建设部等六部委发出《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》;2003年国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》;2005年国务院办公厅转发原建设部等部门《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》;2006年国务院办公厅转发原建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》;2008年国务院办公厅发布《关于促进房地产市场健康发展的通知》;2010年国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》;2011年国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》和2013年国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》。此外,2007年国务院发出了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,因其部分贯彻执行1998年的23号文要求,因而我未予归入宏观调控文件行列。

首先要弄清楚一个概念问题。世界各国经济学界把房地产分为住房房地产和非住房房地产两大部分,从投资额来看大体上各占一半。我国前些年住房投资迅猛发展,投资额要占房地产投资总额60%以上。住房房地产属于四大福利事业范畴,需要政府介入管理并分类给以适当的福利支持。非住房房地产属于一般商品性质,主要依靠市场自发调节。因此,有些国家的政府设有管住房的部门,却没有一个国家设有管房地产的政府部门。主要是两种房地产一旦出现问题,需要采取不同性质的处理办法。我国的8个宏观调控文件,主要是调控住房问题的,却有6个文件笼统地冠以调控房地产市场的名称。它说明在这个问题上,我们一直存在着概念及对策混淆不清的问题。这应是宏观调控不尽如人意的一条原因。

以上8个宏观调控文件的前几个文件,归纳起来主要指出我国住房(注:文件是写的房地产)产生了以下5大突出问题,即:有的城市房价上涨过快;有的城市房价过高;有的城市住房供应结构矛盾比较突出;有的城市住房投资规模过大;有的城市房地产市场秩序比较混乱。后几个文件又增加了住房投资和投机问题,算是6大突出问题。宏观调控文件提得比较准确的突出问题是前3个问题加第6个问题,其中最为广大群众关心的是房价问题。由于每次调控文件发出后,房价不仅没有得到平抑反而飞涨,这是广大群众把宏观调控评为很不尽如人意的主要原因。

我对宏观调控的评价也是很不尽如人意,但不限于房价飞涨这一条原因,而是还有以下3条更重要的原因。第一,自始至终没有找出最突出的问题。西方国家的住房问题与日俱生和与日俱增,主要是解决不好广大中低收入者特别是中中和中下群体的住房问题。这是一个涉及人数最多的社会问题。恩格斯在19世纪70年代把它定性为“住房灾难”,就是因为当年的住房问题己经形成了十分严峻的社会问题。我国最突出的也是广大中低收入者、特别是中中和中下群体的住房难问题。这些年,不少中中和中下群体因住房问题闹出家庭纠纷甚至悲剧,有些青年因没有住房无法结婚,或者勉强结婚而成了无住房的“裸婚”者。这些都是影响人民幸福和社会安定的大事。对这样的重大问题,国家在2007年以前的宏观调控文件却没有提到;2008年,对保障房建设量过少的问题有所查觉,并开始增加建设量,但仍未提到这是严峻的社会问题的应有高度。其后,在2010、2011和2013年的宏观调控文件中,根本就没有再提这个重大的问题。第二,自始至终没有揭示产生各种突出问题的主要原因,是走了住房商品化的回头路。第三,自始至终没有找出解决突出问题的根本办法。现在已有不少人认识到,根本办法是把解决好中低收入者的住房问题作为宏观调控的首要任务,坚定不移地推行现代住房制度,努力实现保障房的全覆盖。

顺便指出,到2014年我国城镇人均住房建筑面积己经超过32平方米。如果能坚持建设中小套型住房为主和每户一套保障房的原则,此水平已基本可以实现人人享有适当住房的要求。但因前些年建设的住房中,120平方米以上的套型占60%以上,并主要为高收入者、住房投资投机者买走,无助于解决中中、中下群体的住房难。

(四)认识的逐步提高和近些年做出的成绩

为什么房改以后会迅即产生许多突出问题,为什么宏观调控不尽如人意,推动着人们去思索并逐步地认识到这些问题都与推行保障房不力有关。例如,2007年,《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》发出,其最成功之处是把保障房提高到民生工程和民心工程的高度,这是认识的一大进步。但缺点是,只提到低收入者,而忽视了1998年23号文关于保障房要对全部中低收入者全覆盖的要求。它说明提高认识需要过程。

这些年不仅认识在不断提高,且还在逐步付诸行动。例如,在发展公共租赁住房和开展棚户区改造、继续加快廉租屋和经济适用住房建设等方面都有较大进展。特别是中央财政开始注资支持困难地区的保障房建设、制定廉租屋建设规划和“十二五”建设保障房规划等,更是巨大的变化和进步。

从2008年至今,在发展保障房问题上取得的成绩,要从两方面看。一方面,与此前相比确实取得了巨大的成绩和进步。这是宏观调控不断改进所取得的实绩,也是人们认识逐步提高的必然结果。另一方面,由于预计到2015年底我国保障房的覆盖面只能达到20%,这个成绩与23号文保障房对中低收入者全覆盖的要求还有很大差距,还要我们继续为之艰苦奋斗。

五、下一步深化房改的几点意见

(一)统一认识。由于不了解世界各国住房制度的变迁和走势,误把他国所摒弃的也是新中国所摒弃的住房商品化制度定为房改的目标和发展方向,虽然在1998年的23号文中提出推行住房分类供应制度的正确决策,但因住房商品化已经形成强大的习惯势力,造成我国在应该推行新制度的较长时期里,仍然让住房商品化占据了主导地位,使房改走了大弯路。

为此,必须通过艰苦细致的思想工作,使大家认识到:为什么这些年我国住房领域会产生许多突出问题?为什么广大中低收入者特别是中中、中下群体的住房难问题一直未能很好解决?根本原因是走上了住房商品化的回头路。只有坚决摒弃住房商品化的老路,才能使我国的房改在加快推行住房分类供应制度的正路上阔步前进。

(二)纠正房改的目标我国第一个全国性的房改文件,即1988年国务院发出的11号文,把房改目标定为逐步实现住房商品化。这个目标影响我国房改直至今日,也是走弯路的全过程。现在转变认识,应把解决好广大居民、特别是中低收入者居民的住房问题作为我国房改的目标。这一提法,契合了联合国提出的“人人享有适当的住房”和我国提出的“住有所居”的目标。

(三)坚定不移地推行23号文确定的住房分类供应制度对高收入者供应商品房,对中低收入者供应保障房,对最低收入者供应廉租屋。推行这一制度的现阶段任务,是要用不太长的时间做到广大中中和中低群体能够买(租)得到和买(租)得起相应的保障房。

推行这一制度的现阶段主要措施是,每年建设的保障房要占总建房量的绝大比重(注:新加坡的经验是每年建设的保障房要占总建房量的70% 85%,德国则是占50%以上,主要是两国基础条件不同。我国现在的基础条件如何、每年建设保障房占多大比重为宜,需主管部门算清)。由于这些年推行住房商品化的确给今后大比重建设保障房造成极大困难,但因我国已经拥有较强的经济实力,加上下一步在深化房改中会用法律规定采取中央政府、省政府、城市政府、单位(是否参与有待进一步研究)和居民共同负担的办法,完全有能力克服各种困难,实现每年大比重建设保障房的任务。

与此同时,要在发展经济的基础上,不断增加人民的收入,特别是要着重增加中低收入群体的收入。这是让广大中低收入者买(租)得到和买(租)得起相应的保障房的另一重要环节。

(四)妥善解决相关问题较长时期让住房商品化占据主导地位,产生了许多困难问题。诸如:土地财政问题、银行对住房建设贷款利率过高的问题、对住房建设乱收税费的问题、大套型住宅比重过大的问题、不少人拥有多套住房的问题等。这些问题都要在深化房改中,经过认真研究拿出妥善的解决办法,并载入具有法律效力的文件中。

(五)安排好下一步的两个扩展一是城镇的保障房要逐步向无城市户口的长住居民特别是长住农民工的中低收入者扩展;二是要把农村住房问题纳入政府的议事日程,逐步建立健全一套适合我国农村情况的住房制度,努力提高农民的居住质量和水平。

(六)坚持质量第一树立“百年住宅”的方向,积极推进住宅产业现代化,注重住房的低碳、节能、减排、省地、抗震和环保,不断提高住房特别是保障住房的质量和水平。

 

 

来源:《中国房地产》综合版2015年第10期

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